Dags att ge kvalitetskraven mer tyngd vid upphandlingar

I rapporten analyseras den offentliga upphandlingens utmaningar. Bland annat ställer man sig frågan varför leveranserna i vissa fall blir dyrare än beräknat och av sämre kvalitet än förväntat.

Kvaliteten inte definierbar

– Det finns en vilja bland upphandlarna om att styra mot kvalitet. Men inom många områden på tjänstesidan är det svårt att sätta fingret på vad som är kvalitet. Kvaliteten är inte definierbar och består av så kallade mjuka kvalitetsaspekter, förklarar Mats Bergman.

Ett sådant område är till exempel äldreomsorg. Det går naturligtvis att i efterhand konstatera att leverantören inte motsvarar förväntningarna samtidigt som det är svårt att i anbudsunderlaget precisera de exakta kvalitetskraven.

– Ändå är äldreomsorgen en volymverksamhet som är föremål för upprepade upphandlingar. Det borde alltså inte vara omöjligt att ställa tydliga kvalitetskrav på basis av tidigare erfarenheter. Däremot är det svårare med upphandlingar av mer engångskaraktär som till exempel av it-system, där upphandlaren kanske inte ens är medveten om vad som är möjligt eller om vad slutresultatet ska bli, säger Mats Bergman.

Många av de utvärderingsmodeller som i dag används har ett begränsat värde, menar Mats Bergman. De är visserligen designade för att ta hänsyn till kvalitet, men gör det på ett oförutsägbart och ologiskt sätt.

Konstiga utvärderingsmodeller

– De är i många fall väldigt konstigt utformade. Många upphandlare använder olika poängvägningsmodeller där man räknar om priset till poäng och viktar pris och kvalitet med till exempel 50/50 eller 30/70. Den modellen är tveksam och har blivit mindre vanlig, men används fortfarande på en del håll.

Dessutom väger pris tyngre än kvalitet i de flesta upphandlingar. Enligt Konjunkturrådets rapport har andelen anbud som avgörs på lägsta pris till och med ökat på senare tid – från 30 procent för tio år sedan till 60 procent i dag.

– Det finns ingen enkel förklaring till den kraftiga ökningen. Men vår teori är att det har att göra med rädslan för överprövningar. Sju procent av alla upphandlingar går vidare till överprövning. Inget annat land har så stor andel överprövningar som Sverige. Genom att välja lägsta pris tror man sig ha ryggen fri, konstaterar Mats Bergman.

Avbrutna upphandlingar ökar

Ett annat mönster som framkommer i rapporten är att andelen avbrutna upphandlingar också har ökat – från någon enstaka procent till cirka 15 procent. Mats Bergman pekar på två förklaringar.

– En förklaring kan vara att den upphandlande myndigheten upptäcker att det är dålig konkurrens, att det kommer in för få anbud med för höga priser. En annan är att upphandlaren befarar att man gjort något formellt fel. Och för att slippa överprövning väljer man då att avbryta upphandlingen.

För att komma till rätta med situationen förordar Mats Bergman och hans kollegor i Konjunkturrådet att upphandlande myndigheter och andra offentliga aktörer tar initiativ till nya utvärderingsmodeller. Det som skulle behövas är ett ratingsystem som liknar det som används för bedömning av till exempel hotell, taxitjänster och andrahandsuthyrning av privatbostäder på nätet och som ger stort utrymme för subjektiv värdering av svårmätbara kvalitetsegenskaper.

Mats Bergman tar Trafikverkets projekt UppLev som ett föredömligt exempel. Det är en modell som bygger på att befintliga leverantörer redan under kontraktstiden bedöms utifrån nio områden som påverkar kvaliteten på leveransen. Än så länge är det ett pilotprojekt, men på sikt kan det komma att ligga till grund för valet av leverantörer vid kommande upphandlingar.

Fokus på likabehandling

Systemet premierar alltså beprövade leverantörer som utfört ett bra jobb och som därmed har en fördel vid upphandlingar längre fram. Att nya oprövade leverantörer följaktligen hamnar i underläge ser Mats Bergman inte som något bekymmer.

– Det är snarare lagstiftningen som är skev eftersom den har så stort fokus på transparens och likabehandling av alla anbudsgivare, oavsett tidigare erfarenhet. Men det är ju ingen mänsklig rättighet att få sälja till offentlig sektor. Det är som om man skulle ge den nyutexaminerade läkaren samma rätt som den erfarne hjärnkirurgen att få utföra de svåraste operationerna, säger han.

Om våra skattemedel ska kunna förvaltas på ett effektivt sätt behövs en utvärderingsmodell som tillmäter erfarenhet och tidigare leveranser större värde, menar han. Men för att även nya, oprövade leverantörer skulle ha en chans i ett sådant system kan man tänka sig att de tilldelas en ingångsrating som motsvarar genomsnittet och att de därefter successivt får kvalificera sig för de större, mer komplicerade uppdragen.

– Det skulle till exempel kunna innebära att man får börja med enklare hemtjänstuppdrag innan man är kvalificerad för de större uppdragen, som till exempel att driva ett särskilt boende för äldre, säger han.

Risk för glädjebetyg

Mats Bergman sticker inte under stol med att ett system som bygger på betygsättning av befintliga leverantörer också har baksidor. Det kan till exempel finnas incitament för att upphandlaren sätter glädjebetyg på sina leverantörer som bevis på att upphandlingen gett gott resultat. Ett lågt betyg indikerar tvärtom att upphandlaren inte lyckats vid valet av leverantör.

Trots det tycker han ändå att det är viktigt att upphandlarna inom offentlig sektor vågar pröva nya modeller för att bättre väga in kvalitetskriterierna. I rapporten föreslår Konjunkturrådet bland annat att inte minst centrala aktörer som Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) tar initiativet och försöker hitta nya vägar för att bättre väga in kvalitetsaspekterna.

– Samtidigt måste man vara ödmjuk och inse att det inte är snutet ur näsan. Men även om det är svårt borde man ändå börja jobba med frågan. Att offentlig verksamhet håller hög kvalitet är viktigt för oss alla, betonar han.

Utrymme för kvalitativa bedömningar

Men så länge det inte finns någon tillförlitlig utvärderingsmodell att tillgå är det ändå viktigt att som upphandlare skapa utrymme för kvalitativa bedömningar, menar Mats Bergman.

– Det behöver inte vara svårare än att man uppmanar anbudsgivarna att beskriva hur man jobbar med kvalitet och kompetensutveckling. Det kanske utmynnar i en prosatext på fem sidor, men ska för den skull inte underskattas.

Det är också viktigt att göra en beräkning av vad man är beredd att betala för kvalitet, det vill säga omvandla kvalitet till kronor och ören. Mats Bergman exemplifierar med upphandling av ett energieffektivt hus.

– Beräkna vad varje sparad kilowattimma är värd. Annars finns risken att det kostar mer än det smakar – att det energieffektiva huset blir dubbelt så dyrt som ett vanligt hus. Ibland har jag känslan av att upphandlarna använder konstiga poängsystem just för att slippa ta ställning i sådana här svåra frågor, säger han.

Följ upp med måtta

Glöm heller inte att följa upp kontrakten – men med måtta. Allt för mycket uppföljning och kontroll är resurskrävande, signalerar avsaknad av tillit och kan skada samarbetet med leverantören.

– Tvärtom kan alltför lite uppföljning också skada tilliten genom att ge fritt fram för fuskande leverantörer. Kvalitetskraven som avgjorde upphandlingen måste gälla under hela kontraktstiden, betonar Mats Bergman.