Dilemmat med bistånd – Sveriges minst betrodda kvalitetsarbete

Trots att arbetet med att utvärdera svenskt biståndsarbete är rigoröst – själva organet som utvärderar och analyserar bland annat Sidas insatser har också höga kvalitetskrav från politiskt håll – finns det många förutfattade meningar om effektiviteten av internationellt biståndsarbete. Det menar Jan Pettersson, kanslichef på Expertgruppen för biståndsanalys, EBA, vilket är en statlig kommitté som oberoende utvärderar och analyserar Sveriges internationella bistånd.

Ett vanligt problem när man pratar om bistånd är att många sätter ett likhetstecken mellan statligt bistånd och individuellt givande och välgörenhet.

– Inom både bistånd och välgörenhet finns ju en maktrelation, en givare och en mottagare, men medan individuellt givande lite slarvigt kan beskrivas som ”Jag ger dig pengar på mina villkor och du får lova att inte köpa sprit för pengarna” så handlar bistånd oftast om mer långsiktiga samarbeten, säger han.

Biståndsprojekt är generellt mycket mer komplexa än välgörenhetsprojekt. Det kan handla om stöd till organisationer som arbetar med att påverka ett land i demokratisk riktning, handelsfrämjande, klimatsmart och produktivt jordbruk, att öka ren energi, att bygga upp statistik- eller skattemyndigheter, psykosocialt stöd till krigsdrabbade, och mycket mer.

Till skillnad mot vad många föreställer sig handlar det mindre om akuta ärenden och mer om långsiktiga mål. Endast cirka tio procent av alla biståndsmiljarder går till så kallade ambulansärenden, det vill säga exempelvis flyktingläger och räddningsinsatser. Den största andelen av medlen går förenklat till att avhjälpa att människor behöver fly från första början.

Överdriven byråkratisering skadar

Det faktum att en stor del av statskassan läggs på internationellt bistånd skapar en utmärkt grogrund för misstänksamhet, inte minst eftersom biståndsarbete länge har varit en politiserad fråga. Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, OECD, har en biståndskommitté, DAC, som för statistik för internationellt bistånd från världens alla länder. År 2020 toppade Sverige listan med 1,14 procent av BNI.

För åren 2023-2025 är volymen satt till 56 miljarder kronor. I årets budget är den, lite beroende på hur man räknar 3,8-4,5 procent, att jämföra med försvaret (7,5 procent) eller studiestöd (2,2 procent). Som patient, passagerare, brukare eller elev exempelvis är du en naturlig del av feedback-loopen – till skillnad från bistånd där insatserna kan upplevas som abstrakta och framför allt väldigt långt bort från givarlandet. Utvärdering är ett sätt att komma åt det problemet förklarar Jan Pettersson.

– Nidbilden är att man jobbar så pass tillitsbaserat att man är alldeles blåögd inför att pengar förskingras – att man häller pengar i ett svart hål. Det är självklart inte sant att ett expertområde som har fått så pass mycket pengar under 60 år inte har någon aning om var pengarna tar vägen. Med detta sagt kan man ändå bli mycket bättre på att utvärdera effekterna av biståndet.

Korruption oundvikligt

En av de vanligaste invändningarna mot internationellt bistånd är att det riskerar att underbygga korruption – oavsett om det rör sig om korruption av faktiska biståndsmedel eller ge pengar till länder där korruption är ett stort utvecklingshinder. Hur kan man ursäkta att man ger bistånd till länder som är helt nersölade av nepotism, och hur kan man förvänta sig att det landets invånare någonsin kommer få reell nytta av biståndet? Enligt Jan Pettersson handlar det om att kunna tänka långsiktigt.

– Korruption kommer alltid vara ett hinder för fungerande myndighetsinstitutioner. Alla insatser har såklart villkor och den svenska kontrollen mot korruption är stor, men man måste vara på det klara med att vi aldrig helt kan isolera biståndet från korruptionsrisk. Utöver korruption finns många utmaningar som gör att man kan tänka på bistånd som riskkapital – det finns där för att andra pengar inte gör det.

Principer som säkrar nyttan

Det svenska biståndet styrs av ett 70-tal strategier som regeringen beslutar om, och de är förankrade i hur man uppfattar de olika situationerna i mottagarländerna samt vad Sverige vill uppnå med att finansiera utveckling i dessa länder. För kvalitet och effektivitet kan man med fördel arbeta med många olika sorters principer så som ägandeskap hos de som berörs mest av insatserna – vilket kan vara mer effektivt än att någon sitter på andra sidan världen och öronmärker varenda sedel – eller kräver total redovisning av sagda sedlar.

– En total kontroll av pengarna och insatserna riskerar att skapa en paradox – att man kontrollerar så mycket att man inte lyckas få igång en vettig verksamhet. Det är en väldigt svår balansgång mellan kontroll och tillit för att få kvalitet, säger Jan Pettersson och berättar om en kvinna som behövde gömma kvitton under stenar i öknen för att redovisningsplikten var så sträng.

På frågan om varför så få känner till komplexiteten kring biståndsarbete kommer svaret utan tvekan.

– Den här typen av arbete pågår inte inom en skyddad verkstad, men biståndsorganisationer skulle ändå kunna bli bättre på att kommunicera deras förutsättningar, vad man vill uppnå, vad man gör och vad man anser det leder till.

Kvalitetsarbete utan standarder

En av de som har arbetat med just den typen av kommunikation är Klas Palm. Han är före detta informationschef på Diakonia och har doktorerat i utveckling vid Uppsala universitet. Diakonia är en biståndsorganisation som jobbar med långsiktigt bistånd i 25 länder runtom i världen och är en av de 14 ramorganisationer som får anslag från Sida.

Han tror att kraven på att visa upp snabba lättkommunicerade satsningar som att borra ett visst antal brunnar snarare kan krocka med mer komplexa satsningar.

– Det är enormt svårt att kommunicera hur exempelvis demokratin har förbättrats i ett land. Jag tror att det bästa sättet att nå ut är att blanda storytelling med macrosiffror och konkreta index.

Så vad är kvalitet i det globala utvecklingsarbetet och varför går det klassiska kvalitetsbegreppet inte att applicera på det här området? – När biståndsarbete i den form vi känner det idag föddes strax efter andravärldskriget – då fanns inte den typen av självreflektion som vi ser idag. Idag utvärderas biståndsarbete mer än någon annan politisk satsning.

Klas Palm drar kopplingar till Hans Rosling. Den kultförklarade professorns signum var att kommunicera hur otroligt mycket bättre världen är idag rent humanitärt mot för hundra år sedan. Och detta kan delvis tillskrivas utvecklingsarbeten.

Problemet, menar Klas Palm, är att effekten av biståndsprojekt kan vara svåra att utvärdera.

– Kvalitetsproffessionen har länge fokuserat på att följa indikatorer och ha en extremt detaljerad målstyrning. Det funkar kanske när man står och skruvar med bilar på Toyota – men det funkar inte när man ska utvärdera barn och ungas möjligheter till en demokratisk framtid i Uganda exempelvis, säger han.

Viktigt att minnas syftet

Man målar helt enkelt in sig i ett hörn om man tror att det ska gå att standardisera allt man gör snarare än att tänka på kvalitet inom utvecklingsprojekt som något innovativt, adaptivt och flexibelt.

Han håller med Jan Pettersson på EBA om att biståndsarbete är riskfyllt. Det ligger i sakens natur.

– Om man vill minimera riskerna fullkomligt kan vi ju börja ösa över massor av biståndspengar till Norge. Där är det ju ordning och reda på alla papper. Men det vore kanske lite märkligt att skapa globala utvecklingsprojekt i ett av världens rikaste och mest funktionella länder, avslutar han.