Krönika: Styrning av offentlig verksamhet mer komplext än alla tror

Styrning inom offentlig sektor har varit både omdiskuterat och något man fokuserat på under många år. Som ett alternativ till den detaljstyrning som New Public Management ansågs leda till lanserades tillitsbaserad styrning av en av regeringen tillsatt kommission 2018 under ledning av Laura Hartman. Efter det har det konstaterats, exempelvis av Kim Eriksson vid Göteborgs Universitet, att problemen med styrning inom offentlig sektor inte är den valda metodiken, utan snarare att man inte rensar från tidigare styrmetoder.

Detta gör att styrningen blir både tungrodd och spretig. Det statliga forskningsinstitutet Rise har inom ramen för Govis-projektet försökt presentera ett bredare synsätt på styrning – eller governance – inom offentlig sektor, dock utan att egentligen komma fram till något resultat.

Till detta kommer utvecklingen under senare decennier av konkurrensutsättning av offentlig verksamhet inom ramen för friskolereformen (1994) och Lagen om valfrihet (2008). Denna uppdelning av offentlig verksamhet på olika huvudmän inom skola och välfärd ställer accentuerande krav på ledning, uppföljning och styrning från offentlig sektor. Tanken är att bra enskilda enheter ska bilda bra helheter. Tyvärr har den offentliga sektorn haft svårt att leva upp till dessa krav.

Utgångspunkten för all styrning inom offentlig sektor måste vara att våra gemensamma resurser ska skall användas så effektivt som möjligt.

Egenintresse stör långsiktighet

Ett av problemen är dock att de politiker som beslutar om målen också har ett egenintresse i sammanhanget, nämligen att bli omvalda – eller i alla fall att överleva nästa opinionsundersökning. Politiken blir därmed allt mer kortsiktig samtidigt som allt fler samhällsproblem, såsom energi, miljö, klimat, kriminalitet, vård och omsorg med flera kräver långsiktiga lösningar.

Det finns en konstig tradition inom offentlig sektor, nämligen att styra på kostnad istället för på måluppfyllelse. (1 procent mål till U-hjälp, 2 procent till försvar, etc). Det påverkar tyvärr synsättet även inom andra områden, vilket gör att vi plöjer ner oändliga resurser inom en – i internationell jämförelse – ineffektiv skola och vård istället för att genomföra nödvändiga strukturförändringar.

En annan problematik är att för att kunna styra mot målen så måste dessa vara tydliga och ligga fast över tid. Så är ofta inte fallet inom politiskt styrd verksamhet, där ju politiska svängningar snabbt kan göra att målbilden förändras. Till detta kommer att uppföljning och styrning förväntas leda till utkrävande av ansvar, vilket inte alltid är så populärt inom politiskt styrda verksamheter.

Svensk offentlig sektor är ju mycket regelstyrd. Det är dock en myt att detta förhindrar en effektiv uppföljning och styrning. Däremot kostar uppföljning och styrning mycket pengar och det kan vara frestande för politiska beslutsfattare att istället lägga dessa resurser på något som genererar fler röster.

Ängslighet skapas

Regelstyrningen gör också att det skapas en ängslan bland medarbetarna att fatta beslut och en tendens att ”delegera uppåt”. När något händer så säger ofta ansvarig politiker att ”vi ska se över våra rutiner”. Men det går inte att ha rutiner/regelverk för alla situationer. Bara det att rutinerna finns hämmar ofta det individuella initiativet och ansvaret. Problemet har uppmärksammats av professor Mats Alvesson, som myntat begreppet Funktionell dumhet för övertron på att allting kan regleras fram.

Vi måste alltså ha en styrning inom offentlig sektor som bejakar de unika krav och behov som finns i verksamheten, men samtidigt stimulerar strukturförändringar och det enskilda initiativet och ansvaret. Att då tillämpa samma lösning över hela den offentliga sektorn är en omöjlighet.

Vi måste acceptera det faktum att offentlig sektor består av sinsemellan helt olika verksamheter, där det ibland är nödvändigt att detaljstyra, medan det lika ofta är viktigt att låta den enskilda verksamheten utvecklas fritt inom ramen för en fastlagd målsättning. Viktigast är dock att vi alltid först lägger fast syftet, strategin, målet, visionen – kärt barn har många namn – med verksamheten. Därefter kan vi utforma en ändamålsenlig styrning utifrån det.

Anders Kron & Mikael Wallgren, Convendor
Anders och Mikael skriver krönikor för Kvalitetsmagasinet med jämna mellanrum.