Medborgarens behov i fokus

Hittills har mål och resultatuppföljning för myndigheter varit utformade så att ingen haft ett helhetsansvar för en enskild persons ärende. Eftersom många medborgarprocesser går över myndighetsgränserna finns det mycket att vinna både i kvalitet och effektivitet på att i stället utgå från brukarens process. Det skulle framför allt minska risken för att någon hamnar mellan stolarna.

Sättet att tillämpa processynsättet har den senaste 10-årsperioden utvecklats avsevärt och samtidigt fått ett allt starkare genomslag såväl i näringslivet som i offentlig sektor. För ett 10-tal år sedan tillämpades processynsättet främst som en metod för att förbättra enskilda processer. I dag tillämpas det ofta på hela verksamhetens styrning och utveckling.

Förenklat beskrivet kan processynsättet tillämpas främst för att effektivisera, kvalitetssäkra och styra verksamheten. Grunden för detta är att verksamhetens processer identifieras, beskrivs och kartläggs. I staten har effektiviseringen med processynsättet som grund i allmänhet handlat om ständiga förbättringar snarare än en mera förutsättningslös re-engineering av processerna förutom i de fall där IT-lösningar medfört automatiserade processer. Att använda processynsättet för kvalitetssäkring med hjälp av rutinbeskrivningar mer mera har hittills varit den vanligaste tillämpningen av processynsättet i myndighetsvärlden. Detta görs ofta i kombination med ständiga förbättringar.

Grund för styrning

Få myndigheter i Sverige har kommit så långt att de har lagt processerna till grund för verksamhetens styrning genom att sätta mål och utveckla mätsystem som utgår från processerna. Med tanke på att många processer ur medborgarnas och företagens perspektiv går över myndighetsgränser är samtidigt styrningens utformning, ur ett processperspektiv, särskilt intressant i offentlig sektor. Om syftet med exempelvis en rehabiliteringsprocess är att ”rehabilitera till arbete efter sjukskrivning” berörs främst Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Hittills har mål och resultatuppföljning för respektive myndighet varit utformade så att ingen haft ett helhetsansvar för de klienter som ska rehabiliteras. Som målen har varit utformade har de snarast uppmuntrat myndigheterna att skicka ärenden mellan varandra för att uppnå de egna målen på övrigas bekostnad.

Förutom att lägga processynsättet till grund för effektivisering, kvalitetssäkring och styrning har flera myndigheter dessutom sett processynsättet som en möjlighet att få in en ökad kundorientering (medborgarfokus) i sin verksamhet, det vill säga som ett medel att påverka myndighetskulturen.

Produktion av tjänst

Den offentliga sektorn producerar i huvudsak olika typer av tjänster. Tjänster kan vara av mycket olika karaktär och de kan indelas på olika sätt. Statskontoret har valt att skilja mellan ”tjänster” och ”beslut”.

En tjänst kan vara förmedling av arbete. Att beskriva en prestation som en tjänst betyder inte att den är gratis eller att alla medborgare kan få den. Tjänsten kan vara behovsprövad och även avgiftsbelagd. Ett beslut innebär att någon får, ska eller måste göra eller inte göra något. Det kan vara tillståndsgivning, beslut om ersättning eller andra former av myndighetsutövning.

En viktig aspekt är vem eller vilka som prestationerna är avsedda för, det vill säga vilka målgrupperna är. Vissa tjänster och beslut är individuella. De vänder sig till enskilda eller till klart urskiljbara grupper av medborgare eller företag till exempel arbetssökande, arbetsgivare, studerande eller körkortsaspiranter. Andra tjänster är kollektiva. De vänder sig till alla medborgare. Exempel är miljövård och polisarbete.

Kunden är medproducent

Produktion av tjänster styrs av en annan logik än produktion av varor. De flesta tjänster produceras och konsumeras däremot samtidigt och i interaktion mellan kunden eller brukaren och tjänsteleverantören. Detta innebär bland annat att kunden och brukaren är medproducent av tjänsten och att tjänster, till skillnad från varor, inte kan lagras.

Genom att tjänsten skapas i processen och är beroende av brukarens medverkan kommer resultaten att bli beroende av hur samspelet mellan producent (myndighet) och brukare fungerar. I processen ”rehabilitering till arbete” består tjänsterna av olika former av stöd till klienten. Det konkreta innehållet utvecklas i samspelet mellan klient och myndighet när tjänsterna utnyttjas. Tjänsternas värde i form av nytta för klienten är då i hög grad beroende av såväl klientens aktiva medskapande som av myndighetens förmåga att möjliggöra detta medskapande.

Vilja att följa regler

En aspekt på detta är medborgarnas förtroende och hur det påverkar deras agerande. En genomgång som Skatteverket har gjort visar att förtroendet för en myndighet har effekt på viljan att följa regler. Nyckeln till förtroende ligger i att myndigheten uppfattas agera rättvist. Myndigheten upplevs som rättvis om den uppträder sakligt och opartiskt och behandlar medborgaren med respekt och förståelse. Medborgarnas vilja att lämna korrekta uppgifter har därmed i hög grad samband med hur skattemyndighetens tjänstemän agerar.

Dessa egenskaper hos tjänster ställer krav på hur verksamheten bör utformas, organiseras och styras. Att acceptera medborgaren som medproducent är en avgörande faktor för att driva en framgångsrik verksamhetsutveckling i offentlig verksamhet. Att brukare är medproducent, att det ofta sker ett samspel mellan myndighetens företrädare och brukaren samt att tjänsten inte kan lagras innebär att styrningen av processen delvis måste bli indirekt och då inriktas mot medarbetarna i form av värderingsstyrning, utbildning mer mera.

Samtidigt är också spektret av statliga tjänster stort. Vissa tjänster har en sammansatt kravbild med delvis oförenliga krav. Andra innebär en tämligen rutinartad ärendehandläggning som resulterar i enkla beslut. Rutinmässig ärendehandläggning, som resulterar i enkla beslut, har större likheter med varuproducerande processer än med rena tjänsteprocesser. Vid rutinmässig ärendehandläggning blir också kopplingen till automatisering och IT-stödets utformning starkare.

Minska spillet

Begreppet process kan definieras på lite olika sätt. En vanlig definition är en kedja av länkade aktiviteter som i ett återkommande flöde skapar värde för en kund.

När processen beskrivs är det viktigt att det görs så att det blir tydligt hur värdeskapandet sker. Detta är grunden för att styra och förbättra processen. När en process ska effektiviseras handlar det bland annat om att reducera icke värdeskapande aktiviteter. Dessa är av två slag: Icke värdeskapande men nödvändiga aktiviteter, till exempel fakturahantering och löneadministration samt ”spill”. Spill är sådana aktiviteter som helt saknar intressenter och som därför inte ska utföras. Exempel på spill är onödigt dubbelarbete, svara på frågor från medborgarna som uppkommer på grund av bristande information, återkommande ”brandkårsutryckningar” som skulle kunna elimineras med förebyggande arbete och kvalitetssäkring.

I tillverkningsprocesser i industrin handlar värdeskapandet om att resurser förbrukas och omvandlas till varor som kan säljas på en marknad, det vill säga, processen transformerar input till output. Värdet bestäms slutligen av marknaden. Värdet går därmed knappast att mäta i själva processen annat än som resursförbrukning. Vid ett förbättringsarbete hamnar fokus då på den interna effektiviteten. Genom att analysera de olika aktiviteterna i processen försöker vi hitta sätt att skapa samma värde till en lägre kostnad, alltså med minskade resurser.

Fokus på inre effektivitet

Man ser ofta samma logik tillämpad på processbeskrivningar i offentlig verksamhet. Fokus hamnar då på den inre effektiviteten, det vill säga kostnadseffektiviteten. Detta är givetvis viktigt och ofta nödvändigt, men det är inte tillräckligt. Det värde som skapas är för oss som medborgare kollektivt, som skattebetalare, där vi vill att de offentliga tjänsterna ska tillhandahållas så kostnadseffektiv som möjligt. För den enskilde brukaren är det dock oklart vilket värde som skapas eftersom de offentliga tjänsterna inte är marknadsprissatta. När en tjänst produceras och konsumeras på samma gång blir det samtidigt viktigt att mäta värdeskapandet i själva processen om den ska gå att styra på ett optimalt sätt.

Resonemanget kan illustreras med processen rehabilitering till arbete. Även om det förekommer goda exempel på lyckad rehabilitering, förekommer det också att en klient kan ”vandra runt i systemet” med olika tränings- och utbildningsaktiviteter i åratal utan att komma i arbete. Det sker ett ”värdeskapande” i form av resurser som förbrukas, men vilket värde skapas egentligen för klienten, som kanske kommer allt längre från arbetsmarknaden i takt med minskat självförtroende, initiativkraft och motivation?

Ett sätt att koppla värdeskapandet till syftet med processen att skapa en rehabiliteringsprocess på hög nivå. I processen ”Rehabilitering till arbete” skulle en första delprocess kunna vara ”Skapa förutsättningar för rehabilitering”.

Vad skapar värde?

När värdeskapandet relateras till syftet med processen, måste vi fundera över vad som skapar värde och hur vi mäter detta i processen. För delprocessen Skapa förutsättningar skulle till exempel följande faktorer kunna mätas:

1. Andel korrekta sjukintyg. En undersökning visar att ca 75 procent av de läkarintyg försäkringskassan får och som ska ligga till grund för kassans bedömning av åtgärder är felaktiga.

2. Motivation. En rehabiliteringsprocess är i hög grad beroende av klientens aktiva medverkan. Är inte klienten motiverad kommer han eller hon ha små förutsättningar att bli rehabiliterad och kunna återgå till arbetet. Insatser kan behövas för att göra klienten motiverad.

3. Anställningsbarhet. Är klienten överhuvudtaget anställningsbar eller har han eller hon sådana handikapp eller problem att en anställning på den öppna arbetsmarknaden är orealistisk? Klienten ska i så fall inte slussas vidare i rehabiliteringsprocessen, utan erbjudas andra alternativ.

På motsvarande sätt kan övriga delprocesser beskrivas och värdeskapandet identifieras och mätas utifrån syftet med processen. Ett sådant förfarande skulle leda till behov av andra mål och annan uppföljningsinformation än den som ligger till grund för nuvarande styrning.

Stor potential

Processynsättet har stora möjligheter att öka effektiviteten och kvaliteten den offentliga sektorn. Detta beror inte minst på att potentialen generellt sett är stor i tjänsteprocesser eftersom de inte varit utsatta för samma effektiviseringstryck som de flesta industriproduktionsprocesser. En annan viktig orsak är att många medborgarprocesser inte bara går över funktionsgränser utan också över sektors- och myndighetsgränser vilket påverkar såväl effektivitet som kvalitet. En framgångsfaktor när det gäller att tillämpa processynsättet i offentlig sektor borde i många fall vara att utgå från brukarens process (medborgarens eller företagarens). Dessuotm förutsätter tjänsteproduktion ett processynsätt. Många tjänster produceras och konsumeras samtidigt och i samspel mellan producent och brukare. En effektiv produktion bygger därför på förståelse för processynsättet.

I en kommande artikel ska processynsättets potential i offentlig sektor belysas med några exempel.

Kvalitetsprofilen

Kunskapsmaterial

Utbildnings-tv

Hämtar fler artiklar
Till startsidan
Kvalitetsmagasinet

Kvalitetsmagasinet Premium

Full tillgång till strategiska artiklar och smarta verktyg för bland annat verksamhetsutveckling, kvalitetssystem och ledarskap.