Administrativt stöd viktigast för ledningen

Under 2013-2015 arbetade vi med boken Shared Service Management (Ekerlid 2015) som handlar om organisation, ledning och styrning av stabs- och stödfunktioner. Sedan dess har vi fortsatt studera ämnet, och skrivit ett stort antal artiklar på området.

En grundfråga som alltid dyker upp i samband med att man diskuterar detta ämne är vad som egentligen är en stödfunktion, och vad som är den så kallade kärnaffären i en organisation. En annan diskussion är frågan kring stödfunktionernas storlek, roll och status.

Den frågan har blivit aktuell igen på grund av ett antal debattartiklar, bland annat i SvD 30 jan och 28 feb, samt uttalanden av civilministern. I dessa artiklar ondgör man sig över stödfunktionernas växande storlek och makt inom offentlig sektor, vilket anses bero på New Public Management. Vad är då detta? Det tycks vara ett odefinierat begrepp, som anses betyda en samling av styrnings- och ledningsmetoder som gradvis introducerats inom offentlig sektor sedan 1980-talet, inspirerade av motsvarande metoder inom näringslivet.

Friare arbetsformer

Frågan om stödfunktionernas storlek och makt måste dock ses i ett sammanhang. Vi har haft en dramatisk omvärldsförändring under de senaste 10 – 15 åren och lever idag i en värld där vi går över från industrisamhälle till tjänstesamhälle eller kunskapssamhälle, vilket ord man väljer att använda. It-utvecklingen och den så kallade digitaliseringen har resulterat i en ökad globalisering, men också i en motreaktion mot denna utveckling, där vi istället ser ett ökat fokus på lokal produktion, hållbarhet, etik med mera. Dessutom finns det en allmän trend kring fokus på den så kallade kärnaffären, vilket leder till att andra verksamheter i högre grad köps in som tjänster, ofta i form av outsourcing.

Effekten av detta blir att inköps andel av omsättningen ökar samt att personalkostnadernas relativa andel minskar. Dessutom sker en uppdelning av företag från stora koncerner med flera affärsområden till organisationer med bara en kärnaffär.

Ett mer kunskapsintensivt samhälle påverkar i sin tur vårt sätt att arbeta. Vi arbetar allt mindre i hierarkiska strukturer och allt mer i nätverk, projekt och processer. Ibland används även begreppet ekosystem för att beskriva ett system där flera aktörer samverkar kring tjänster och lösningar. Till detta kommer en utveckling av att allt färre är anställda och allt fler går över till att arbeta som frilans som uppdragstagare i egen verksamhet.

Påverkar stödfunktionerna

Dessa ändrade arbetssätt och samarbetsformer har börjat återspeglas i våra kontorsmiljöer. Kontoren har av tradition stöttat ett hierarkiskt arbetssätt där varje medarbetare arbetat i stuprör med mycket lite samverkan på tvärs i organisationen. I strävan att komma ifrån detta har vi börjat införa aktivitetsbaserade kontor som stöder ett mer flexibelt arbetssätt. En bieffekt av det kan vara att behovet av lokalytor krymper.

En liknande utveckling har vi under de senaste 5-10 åren sett i näringslivet vad det gäller stabs- och stödfunktioner (Kron/Wallgren 2015). Vi har också sett en trend mot att vi köper in funktioner när vi behöver dem, istället för att ha personer anställda eller fasta kostnader för exempelvis it-resurser. Företeelsen brukar gå under begreppet, ”as a service” eller ”skalbarhet”. Detta leder till mindre enheter mer fokuserade på specialist- eller beställarkompetens, något som även kallas för slimmade organisationer.

Denna dramatiska förändring kräver naturligtvis förändringar och anpassning när det gäller verksamhetens organisation och dimensionering, bland annat för stabs- och stödfunktioner.

Hur löser man problemet?

Vi har haft anledning att under hösten 2016 för en myndighets räkning titta på denna fråga, och inventera hur andra organisationer, i det här fallet myndigheter, löst problemet via en benchmarkingstudie. Vi har bland annat intervjuat tio myndigheter men också inventerat befintlig forskning och annan dokumentation inom området:

Den bild som framtonar är i korta drag följande:

• Stödverksamhetens omfattning varierar mellan 15 – 30 procent av det totala antalet anställda.

• Stödverksamhetens status och omfattning är i väldigt hög grad beroende av historik och typ av verksamhet, vilket kan göra det svårt att arbeta med jämförelser mellan olika myndigheter, och mellan myndigheter och privat sektor. Trots det finns det ett generellt mönster som är intressant att notera:

• Organisationer som fortfarande arbetar med stödfunktioner ute i verksamheten tenderar att ha en större andel av resurser i stödverksamheten. Trenden går dock mot att samordna och centralisera stabs- och stödfunktioner.
• Uppgifterna för ledningens stab, ofta kallad för gd-stab, varierar kraftigt mellan olika myndigheter. Detta påverkar i hög grad dimensioneringen av övriga stabs- och stödfunktioner.
• Kommunikation och controlling är de funktioner som påverkas mest beroende på vilken typ av verksamhet som organisationen i helhet bedriver.

• Stödfunktioner som är placerade direkt under ledningen förefaller ha en förmåga att växa, till förmån för de som är placerade under en avdelning för verksamhetsstöd. Det innebär att om man verkligen menar allvar med att man vill ”trimma” stödfunktionerna så ska man sammanföra dem i en gemensam enhet/avdelning för verksamhetsstöd, med en stark ledning.

• Organisatoriskt verkar det finns en trend att dela upp ansvaret mellan gd, som ansvarar för kärnverksamheten, och någon form av ställföreträdande gd/administrativ chef eller motsvarande, som ansvarar för stabs- och stödfunktionerna.

• Det förefaller finnas en oförmåga, eller tröghet, att ta hem effekterna av outsourcing, exempelvis när man använder Statens Service Centers tjänster. Liknande erfarenheter har tidigare observerats inom privat sektor.

• Företeelsen AAS (…as a service) verkar inte ha slagit igenom på svenska myndigheter. Det finns dock en del sådana diskussioner, framförallt när det gäller juridik och upphandling.

Svår balansgång

Frågan kring dimensionering av stabs- och stödfunktioner har naturligtvis studerats tidigare inom myndighetsvärlden, exempelvis av Ekonomistyrningsverket, ESV, och Statskontoret, men också vid etablering av nya myndigheter och vid omorganisation av befintliga myndigheter. Det finns alltså ett mycket stort erfarenhetsmaterial att utnyttja.

ESV gjorde en studie av frågan 2005 (för 12 år sedan…) för svenska myndigheter, och konstaterade att den ska stabskvoten, det vill säga overheadkostnaden i relation till totalkostnaden, då låg på 25 procent. Likaså har Statskontoret skrivit en rapport 2016, där ledarskapets (managements) betydelse för att hålla de administrativa kostnaderna i schack betonas.

I den akademiska världen verkar frågan ha studerats förvånansvärt lite. Emellertid har Anders Ivarsson och Anders Forsell gjort en forskningsstudie med namnet Administrationssamhället som också resulterade i en bok (Studentlitteratur 2014) med samma namn. Där konstaterar man att:

• Mängden administration har ökat i takt med att den har ”amatöriserats”, det vill säga flyttats till personer som inte är utbildade för uppgiften.
• Mängden administration ökar också av att nya uppgifter tillförs utan att gamla tas bort,det vill säga på grund av dåligt management.
• Författarna indikerar också att kravet på ökad uppföljning och styrning naturligt nog ökat administrationsmängden.

När det gäller organisation av stabs- och stödfunktioner hänvisar man till Minzbergs 30 år gamla forskning som delade upp organisationer i fem olika typer. Med Minzbergs terminologi ser vi idag en utveckling från ”Maskinbyråkrati” till ”Adhocrati” och i arbetssätt går vi från ”formell auktoritet” till ”reglerade flöden”.

Vår aktuella studie gäller myndigheter, men många av slutsatserna torde vara generella, exempelvis svårigheterna och trögheten att ta hem effekterna vid outsourcing, lämplig organisation om man verkligen vill dra ner de administrativa kostnader samt benägenheten från ledningar att ha vissa funktioner väldigt nära, exempelvis kommunikation och controlling.

Anders Kron & Mikael Wallgren, Convendor AB

Denna artikel kommer att finnas i utvecklad i form som ett whitepaper på www.convendor.se.