Så borde styrningen av offentlig sektor ändras

Debatten kring styrning och ledning av offentlig sektor de senaste åren skulle lite förenklat kunna sammanfattas i: ”allt ont kommer från New Public Management” (NPM). Tyvärr är det dock inte fullt så enkelt! Problemen i svensk offentlig sektor fanns långt innan NPM överhuvudtaget var påtänkt. Däremot är det nog riktigt att sättet som NPM infördes på, inte löste problemen, utan snarare förvärrade dem.

Vad är då detta NPM som anses ha haft så katastrofal effekt på offentlig sektor? Det finns ingen tydlig definition, utan är mer ett tankegods att man ska utnyttja de framgångsrika styr- och ledningsmetoder som fanns under början av 90-talet inom svenskt näringsliv och även inom offentlig sektor. Med innehåll såsom: delegering, decentralisering, målstyrning och frihet under ansvar skulle NPM lösa de flesta problem man såg, tyckte man då.

Styrningen av offentlig sektor sker ju både mot rationella effektivitetsmål och mål baserade på politiska värderingar. Detta gör att mandatperiodens längd och tiden till nästa val kan ha en stor betydelse för målformulering och att styrningen med nödvändighet blir ganska kortsiktig. Det politiska inslaget ser också väldigt olika ut för olika delar av offentlig sektor. Det har ibland visat sig finnas en benägenhet att mer kunna presentera fina mål än att dessa mål inbördes är avstämda, eller att de överhuvudtaget kan uppnås. Det gör att styrningen är full av målkonflikter och ofta handlar om att formulera väldigt mycket mål, men ganska lite att definiera aktiviteter.

Bakgrunden är att i början av 90-talet genomgick svensk offentlig sektor en effektivitets- och trovärdighetskris. För att råda bot på denna föreslogs att man skulle tillämpa sådana metoder för styrning som redan användes i näringslivet (New Public Management = NPM). I samma anda föddes också idéerna om konkurrensutsättning av offentlig verksamhet, friskolor etcetera.

Tyvärr missade man en del saker i genomförandet:

1. Offentlig sektor är inte privat sektor, och offentlig sektor är inte homogen.
2. Det finns inte en metod som kommer att lösa alla problemen med styrning inom offentlig sektor, vare sig den heter NPM, Tillitsbaserad styrning eller något annat modeord. Eftersom offentlig sektor är en heterogen verksamhet måste man också ha olika styr- och uppföljningsmetoder för olika typer av verksamheter.
3. Grundbultarna i styrningen inom näringslivet var delegering, decentralisering och frihet under ansvar. Dessa stämde inte överens med det ”politiska” inslaget av styrning inom offentlig sektor, varför resultatet blev ett mischmasch av befintlig detaljstyrning och försök till målstyrning.
4. Verksamhetslogiken, och därmed styrningen, inom tjänsteverksamhet (som i offentlig sektor) ser helt annorlunda ut än inom näringslivets tillverkande verksamhet.
5. I samband med att man la ut offentlig verksamhet på privata aktörer (konkurrensutsättning och friskolor), missade man att om man lägger ut något på en extern part så måste resurser avsättas dels för att utarbeta själva kravspecifikationen (förfrågningsunderlag) och dels för uppföljningen (det vill säga så kallad beställarkompetens).

Till detta kommer att världen har förändrats dramatiskt sen i början på 90-talet. En sådan förändring är att vi i ökad grad går från ett industrisamhälle till ett kunskapssamhälle. Som en följd av det har medborgarnas krav på uppföljning av att skattemedlen verkligen används effektivt (det så kallade sociala kontraktet) ökat.

Som ett försök att åtgärda problemen tillsatte regeringen Tillitsdelegationen, som 2019 kom med förslaget att införa tillitsbaserad styrning och ledarskap. Det räcker dock inte. För det första är skillnaden mellan tillitsbaserad styrning och målstyrning (inom NPM) mer semantisk än verklig. För det andra löser det inte det grundläggande problemet med strukturproblemen inom svensk offentlig sektor, nämligen att man är mer fokuserad på effektiv produktion än att man verkligen tillfredsställer medborgarnas (=kundernas) verkliga behov. Det gör att aktiviteterna oftare handlar om att tillföra resurser i stället för att lösa problem.

Förslag till förändring:

• Styrningen måste fokuseras på resultat i stället för på resursinsats.
• Styrningen måste anpassas till typ av verksamhet. Det innebär att styrningen av kunskapsintensiva verksamheter (såsom Rise) inte kan se likadan ut som verksamheter som är fokuserade på myndighetsutövning (typ Försäkringskassan).
• Avskaffa myten och strävan efter det gemensamma styrsystemet för hela staten eller hela offentlig sektor.

På initiativ av det statliga forskningsinstitutet Rise har ett projekt med arbetsnamnet ”Governance Innovation” (https://governanceinnovation.se/) startats. Det är lite oklart vad deras definition av begreppet ”Go

vernance” är i sammanhanget, men projektet borde ha bäring på en del av ovanstående problem och frågeställningar.

Anders Kron & Mikael Wallgren, Convendor AB