Tydliga luckor i offentlig upphandling: ”Systemet är riggat”

– Varför ifrågasätter man hela tiden anbudsgivare och inte den offentliga? Alla i samhället förstår att man vill inte ha in kriminella i statens pengar. Men man kanske inte vågar prata om problemet att man har faktiskt ett strukturellt problem redan från början, säger Jens Nylander.

Han menar att det i grunden är en beteendefråga. Lagstiftare kan inte täcka in alla typer av problem i lagstiftningen, utan dialogen mellan upphandlande myndighet och intern beställare måste förbättras.

– Det finns ett glapp som måste moderniseras. Systemet är väldigt reaktivt. Man säger att man vill ha en funktion, men ingen ifrågasätter det. Vad ska man ha funktionen till? Hur ofta används den? Det är i den dialogen det brister.

“Offentlig upphandling är en katt och råtta-lek”

Att upphandlande myndigheter bestämt sig på förhand om vem som ska vinna en upphandling handlar om interna kontakter och bekvämlighet, menar Jens Nylander.

– Det är oftast att man inte förstår marknaden. Man har fått en personlig kontakt med ett antal leverantörer och byggt en relation. Av den relationen fattas ett upphandlingsunderlag som är anpassat efter det du har prövat.

– Det finns många exempel i branschen. Arbetskläder är ett enkelt exempel. Anställda vill ha arbetskläder av vissa märken för de känner sig bekväma med dem och så vidare. Men när man gör upphandlingar finns det två parter. Det ena parten är att anbudsgivaren och kan ju också rigga på sin sida och ge offerter. Man vet att ingen egentligen vill ha det, men man gör det för att vinna anbudet. Det är en katt och råtta-lek.

Jens Nylander menar även att fokuset på arbetslivskriminalitet är alldeles för drivet av fördomar kring kriminalitet inom branscher som bygg, städ, vård och omsorg.

– Det är branscher där man fakturerar per timme för utförda tjänster. Det är mer komplicerat att kontrollera i jämförelse med leverans av ett visst antal varor exempelvis. Samtidigt är det få som granskar it-konsulter, de kan fakturera vad som helst utan att någon kollar.

Det är en klassfråga i grunden?

– Absolut. Det är ett jätteproblem. Vi utsätter de här aktörerna för stora problem i sitt privatliv för att vi har åsikter om hur vi tror att de är.

Men det finns ju ganska tydliga exempel där anbudsvinnare påvisat tydliga brister i arbetsmiljön eller inte kunnat leverera enligt avtal?

– Det ser jag som ett problem med bristande kontroller hos upphandlande myndigheter, samtidigt som de har stora möjligheter för att kvalitetskontrollera utförandet.

En av regeringens satsningar har varit att ge Konkurrensverket i uppdrag att ta fram förslag på förbättringsåtgärder både vad gäller lagstiftningen, LOU, och riktlinjer för att bättre vägleda upphandlande myndigheter. Förslag är att införa en hjälpregel i LOU som ska göra det enklare för upphandlande myndigheter att förkasta onormalt låga anbud. Liknande hjälpregler finns i andra europeiska länder som exempelvis Polen.

Hjälpregeln är formulerad så att om priset på ett anbud är 30 procent mindre än ett genomsnittligt pris av övriga anbud ska orsaken alltid utredas.

– Tanken är inte att förbjuda låga priser, utan tvinga fram en prövning av om priset är realistiskt, menar Carl-Henrik Segenstedt Bergh, juridiskt råd på Konkurrensverket.

– Det måste ligga i organisationens intresse att inte behöva anta de onormalt låga anbuden. Det ligger även i medborgarnas intresse om det handlar om att tillhandahålla viktig samhällsservice. Ur ett konkurrensperspektiv är det också viktigt att onormalt låga anbud inte antas helt enkelt. Eftersom det innebär att en annan leverantör som skulle kunna prestera enligt avtalen då inte tilldelas detta.

Finns det en kompetensbrist hos upphandlande myndigheter, att man inte kan sätta ramarna för vad man faktiskt behöver?

– Det är såklart alltid av vikt att det finns en sån kompetens inom den upphandlande organisationen. Att man vet vad man behöver. Men nästa led är att faktiskt följa upp det. Det är en diskussion mellan avtalets parter.

– Det handlar om avtalsuppföljning. Hjälpregeln är en del i att man faktiskt ser till att man får det man har avropat. Det är något som vi kontinuerligt ser behov av. Att man följer de avtal som man har.

Konkurrensverket har gett Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att ta fram ett särskilt kunskapsstöd för hur man ska tolka LOU. Från regeringens sida är det ett steg mot att motverka brottslighet i offentliga affärer och en del av en större satsning på att motverka strukturella problem som öppnar upp för kriminalitet inom offentlig upphandling. Upphandlingsmyndighetens kunskapsstöd och riktlinjer finns ännu inte på plats, utan förväntas vara klara till slutet av februari.

Enligt Jens Nylander löser inte en hjälpregel problematiken kring offentlig upphandling.

– Jag har varit med i ett flertal situationer där det inte fungerat. Idag har upphandlande myndigheter redan möjlighet att begära in en förklaring på varför ett anbud ser ut som det gör.

– Det kan ju finnas många anledningar. Någon kan ha råkat köpa upp sig ett lager som accepterar att gå med förlust. Det är okej att gå med förlust. Om Konkurrensverket börjar säga att det inte längre är okej att gå med förlust, då har man tänkt fel.

Samtidigt ställs anbudsgivare i en svår sits vad gäller bedömning av hur mycket de ska efterfråga för en tjänst eller vara enligt avtal.

– Jag har varit i situationer där man estimerar att upphandlingsvärdet är 10 miljoner. Sen lämnar part X en miljon, en annan 7 miljoner och en annan 8 miljoner. Och då visar det sig att den upphandlande organisationen har gjort en missbedömning i underlaget.

– Det är okej för den upphandlande myndigheten, men hur ska då de anbudsgivare som var med veta? Vad ska priset ungefär vara? Vad är förväntan? Det är ett tydligt glapp.

Bristen på dialog förklarar också i mångt och mycket varför man går mycket på stereotyper, menar Jens Nylander.

– Samtidigt så förstår jag att det finns situationer då leverantörer kommer in och säger “Vi levererar byggare för 250 kronor i timmen”. Då undrar man, var kommer de ifrån? Har de tillstånd? Kan de arbeta i Sverige? Jag förstår hur man tänker, säger Jens Nylander.

Vad krävs för att stärka kvaliteten i offentlig upphandling?

– Man måste fundera på hur man får till en beteendeförändring i beställarledet. Hur specificerar man vad man ska köpa? Och hur undviker man situationer där det finns preferenser till leverantörer? Det är det största problemet. Att stänga ute kriminella handlar snarare om kontrollmekanismer och det finns redan verktyg på marknaden, säger Jens Nylander.