Processbaserad verksamhets- styrning i offentlig sektor

Den offentliga sektorn har haft en rad utmaningar att hantera de senaste decennierna, bland annat ökad fokus på samhällsservice, en mer komplex samhällsapparat, ett mer komplext regelverk, ökad andel medborgare med sammansatta behov samt ökade krav från medborgarna.

Inom staten tillkommer att regeringen ställer ökade krav på effektivitet samt en tydlig medborgarfokus i myndigheternas arbete. Den statliga förvaltningen ska tillhandahålla tjänster på ett sådant sätt att den ger största möjliga nytta för medborgare, företag med flera inom givna ekonomiska ramar.

Ökade krav

Kraven på myndigheternas tjänster har alltså ökat från både medborgarna och regeringen, samtidigt som utvecklingen medfört ökade svårigheter för myndigheterna att leva upp till dessa krav.

Till detta kommer de utmaningar den offentliga sektorn står inför, främst till följd av att andelen äldre ökar kraftigt när 40-talisterna går i pension. Den ökande andelen äldre, en sjunkande andel yrkesaktiva i befolkningen liksom de höga ohälsotalen påverkar såväl behovet av, som de finansiella förutsättningarna för, den offentligt finansierade välfärden. Enligt den senaste Långtidsutredningen är möjligheterna att förbättra produktiviteten i produktionen av välfärdstjänster en faktor som skulle kunna motverka den ökade belastningen på den offentliga sektorns finanser i framtiden.

Processynsättet en del av lösningen

Processynsättet har det senaste decenniet fått ett allt starkare genomslag såväl i näringslivet som i den offentliga sektorn. Processynsättet innebär att betrakta verksamheter horisontellt samt utifrån och in. I stället för att fokusera på den hierarkiska organisationen med dess funktioner (enheter) med olika uppgifter och mål, ses och förstås verksamheten i termer av processer. Dessa löper i allmänhet horisontellt genom verksamheten oberoende av organisatoriska gränser. Grunden för processynsättet är att betrakta verksamheten utifrån och in, det vill säga med utgångspunkt i de behov processens kunder och andra intressenter har. I offentlig sektor handlar det om medborgarna och företag enskilt (som brukare av välfärdstjänster och samhällsservice) och kollektivt (som medborgare med behov av ett fungerande rättsväsende med mera).

Processerna finns och har alltid funnits. Det är i processer som värdet för medborgare och företag skapas. Att tillämpa processynsättet innebär att synliggöra processerna och lägga dem till grund för verksamhetens styrning och utveckling. Därigenom kan värdeskapandet tydliggöras och mätas. Effektivisering handlar bland annat om att eliminera icke värdeskapande arbete i processerna samt att förbättra informationsflöde och kommunikation längs hela processen, det vill säga mellan de olika aktörerna i processen.

Hamnar i kläm

Regeringen har i många olika sammanhang uttalat krav på samverkan mellan olika myndigheter. Detta beror på att flera myndigheter är inne och agerar i samma medborgar- eller företagsprocesser. Så kan till exempel en person (brukare) som är sjukskriven och i behov av rehabilitering till arbete komma i kontakt med landstinget, försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kommunernas socialtjänst.

Inte sällan hamnar brukarna i kläm mellan olika ansvarsområden och olika regel- och ersättningssystem. Alla inblandade myndigheter agerar inom ramen för sina ansvarsområden och utifrån de uppdrag och mål de har. Det finns samtidigt ingen som har ansvar för helheten, det vill säga för att brukaren får stöd i form av ett samlat åtgärdsprogram som kan leda till att han eller hon blir rehabiliterad och kan återgå i arbete. Ingen följer brukaren från början till slut. Det går inte ens att få säker information om exempelvis hur många sjukskrivna arbetslösa som är föremål för rehabilitering till arbete och hur länge de funnits ”i systemet”.

Att utgå från ett processynsätt och lägga medborgarnas (och företagens) processer till grund för en samlad styrning och utveckling av offentliga tjänster skulle mot denna bakgrund ge såväl bättre service till medborgarna som en effektivare offentlig sektor.

Vertikal styrning

Den tyske samhällsforskaren Max Weber formulerade på 1910-talet ett antal kriterier för den mest rationella formen av organisation, den som Weber kallad den byråkratiska organisationen. Några av de kriterier Weber satte upp var att befattningshavarna är inordnade i en fast hierarki, att varje befattningshavares kompetensområde är noga bestämt och avgränsat samt att befattningshavaren är underordnad strikt disciplin och kontroll i sin ämbetsutövning.

De kriterier Weber formulerade medförde enligt hans uppfattning en optimalt effektiv verksamhet. Senare forskning har visat till exempel att betoningen av kontroll leder till rigiditet och bristande anpassningsförmåga, att delmål internaliseras och blir viktigare än överordnade mål samt att prestationsnivån i en byråkratisk organisation sjunker i förhållande till vad som är optimalt.

Föråldrat synsätt

Samhällsutvecklingen har de senaste decennierna medfört krav på allt snabbare reaktioner, anpassningsbarhet och flexibilitet. Den allmänna utbildningsnivån har höjts och kompetensen hos medarbetarna har ökat. Detta har sammantaget både ställt krav på och möjliggjort andra och mera flexibla organisations- och styrformer.

Regelstyrning har i staten i stor utsträckning ersatts med mål- och resultatstyrning. Som ett komplement har det även tillkommit styrning med visioner, värderingar och policier. Våra organisationer har modifierats bland annat genom utvecklingen av plattare organisationer, teambaserade arbetssätt, nätverksorganisationer med mera. Fortfarande är dock den funktionsindelade hierarkin den dominerande organisationsformen inom såväl förvaltning som näringsliv och har så varit under det senaste seklet.

Styra och kontrollera

Den ursprungliga byråkratiska organisationen syftade främst till är att styra och kontrollera befattningshavarna (medarbetarna). Senare forskning och erfarenheter har samtidigt, som indikerats ovan, lagt större vikt vid medarbetarnas förmåga och motivation. Styrning av medarbetare handlar inte bara om kontroll utan också om att motivera, engagera och rätt utnyttja olika kompetenser med mera. Detta blir speciellt viktigt i tjänsteprocesser där hela eller delar av tjänsten levereras i mötet mellan medarbetare och kund. Detta gäller stora delar av den samhällsservice den offentliga sektorn erbjuder medborgarna.

Den hierarkiska strukturen lades samtidigt till grund för att styra och kontrollera (följa upp) själva verksamheten. Övergripande mål bryts ned hierarkiskt och verksamheten följs upp funktionsvis. I staten upplevdes detta länge inte som något problem. Regeringens styrning av myndigheterna bestod av regelstyrning och en detaljerad finansiell styrning.

Detta innebar att regeringen lade fast vad som skulle göras, hur det skulle göras, med vilka resurser och vad det fick kosta. Det fanns då varken behov av eller utrymme för verksamhetsstyrning i modern mening. Systemet fungerade tämligen väl så länge det inte utsattes för krav på kostnadseffektivitet och så länge den offentliga sektorns serviceroll inte var utvecklad, eftersom efterfrågan (kund- eller brukarperspektivet) då i stor utsträckning kunde negligeras.

Värdeskapande processer

I dag finns det en bred insikt om att verksamheten bedrivs i processer och det är i processerna som värde och resultat skapas, det vill säga horisontellt och tvärfunktionellt. Samtidigt sker styrningen av samma verksamhet fortfarande vertikalt och per funktion. Styrningen har dessutom oftast fokus på resursanvändning i ekonomiska termer, uppfyllandet av generella krav och andra återrapporteringskrav utan tydlig koppling till syftet med verksamheten och värdet för brukarna, eller medborgarna.

Effekten av detta är att ingen tar ett riktigt ansvar för helheten och för att processerna skapar ett optimalt värde för dem verksamheten är till. Med ett annat synsätt skulle i offentlig sektor uppföljning av verksamhetens prestationer och effekter snarare ske utifrån uppdraget (det vill säga utifrån verksamhetens syfte) och syftet med de olika processer genom vilka uppdraget ska realiseras. Dessutom bör styrningen präglas av ett medborgarperspektiv, det vill säga utgångspunkten ska vara att medborgarna ska bli nöjda med de offentliga tjänster som de erbjuds.

Stor potential

Vad processynsättet hävdar är att eftersom värdeskapandet sker horisontellt är det effektivare att synliggöra processerna samt att lägga dem till grund för hur vi förstår, utvecklar och styr verksamheten.

Med ett vertikalt, funktionsinriktat perspektiv, det vill säga det som styrningen normalt sett utgår från idag, fragmenteras ofta processerna. Det blir då svårare (och mera kostsamt) att skapa optimalt värde och att leva upp till syftet med verksamheten. Detta blir speciellt påtagligt när det handlar om processer som går över myndighets- och sektorsgränser, så som fallet är i dag sett med medborgarnas och företagens ögon. Detta gör också att potentialen i att tillämpa ett processynsätt som grund för att styra och utveckla verksamheten rimligen är avsevärt mycket större i den offentliga sektorn än i den privata.